Zu den aktuellen Entwicklungen in der Diskussion um die Privatisierung der Deutschen Bahn AG äußert sich der Stellvertretende Fraktionsvorsitzende für Verkehr, Bau, Stadtentwicklung der CDU/CSU-Bundestagsfraktion und Hofer CSU-Bundestagsabgeordnete Dr. Hans-Peter Friedrich MdB in folgendem Aufsatz:

ifo-Schnelldienst 22/2007: „Zur Diskussion gestellt“: „Die Privatisierung der Bahn“

1. Ausgangslage – 13 Jahre nach der ersten Stufe der Bahnreform

Die Bahnreform 1994 war der entscheidende Schritt von der Behördenbahn hin zu einer nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen organisierten Deutschen Bahn AG (DB AG). Die Bahn wurde entschuldet, noch heute werden Jahr für Jahr aus dem Bundeshaushalt die Altschulden abgetragen. Grundidee war, dass der Staat dauerhaft die Verantwortung für das Schienennetz wahrnimmt, auf dem Schienennetz jedoch durch Wettbewerb und private Initiative die Kundenzufriedenheit und Effizienz verbessert werden. Als besonders erfolgreich erwies sich die damalige Entscheidung, die Schienen-Personennahverkehre in die Verantwortung der Bundesländer und damit der Entscheidung vor Ort zu legen. Mit den so genannten „Regionalisierungmitteln“, die der Bund alljährlich in Milliardenhöhe zur Verfügung stellt, können die Länder Verkehrsleistungen bei der DB AG oder ihren Wettbewerbern bestellen. Mehr und mehr werden die Verkehrsleistungen auf den Strecken ausgeschrieben, so dass der Wettbewerb zwischen konkurrierender Bahnunternehmen zunehmend für eine effiziente Bewirtschaftung der Nahverkehre sorgt und den Ländern Finanzspielräume eröffnet, mit denen sie auch die Infrastruktur verbessern konnten. Neue Haltestellen und Modernisierung bestehender Einrichtungen haben die Attraktivität des Schienen-Personennahverkehrs in den letzten Jahren nachhaltig gesteigert.

Der Personenfernverkehr wird nicht aus öffentlichen Mitteln finanziert. Jedes in- und ausländische Bahnunternehmen kann bereits heute Fernverkehrsleistungen auf eigene Rechnung und eigenes Risiko auf dem deutschen Schienennetz anbieten. Die Erfolge sind dabei aber eher von bescheidenem Ausmaß. Bisher haben nur wenige Wettbewerber den Eintritt in diesen Markt versucht. Ein wesentlicher Impuls für mehr Wettbewerb könnte sich allerdings aus der europaweiten Marktöffnung für grenzüberschreitende Verkehre in 2010 ergeben.
Ganz anders im Güterverkehr. Hier hat ein stärker werdender Wettbewerb dazu beigetragen, dass in den letzten Jahren signifikante Zuwächse der Gütertransporte auf der Schiene zu verzeichnen sind. Anlass zu Kritik gibt jedoch immer wieder die Tatsache, dass die DB AG als bei weitem größter Marktteilnehmer im Personen- wie im Güterverkehr gleichzeitig auch Eigentümer des Schienennetzes ist. Für eine  DB AG, die gleichzeitig Netz und Betrieb hält, ist es unternehmerisch rational, Investitions- und Preispolitik der Eisenbahninfrastruktur an ihren Bedürfnissen auszurichten und für ihre Unternehmensinteressen zu nutzen. Die Bundesnetzagentur, die ihre Arbeit zu Beginn dieses Jahres aufgenommen hat, geht zwar jeder behaupteten Diskriminierung der Wettbewerber nach, doch kann die Regulierung ein wettbewerbsneutrales Geschäftsmodell der Eisenbahninfrastrukturunternehmen nicht ersetzen. Vielfach wird es als Fehlentscheidung angesehen, dass 1994 die Infrastruktur nicht in eine eigene Gesellschaft unabhängig von den Betriebsgesellschaften der DB AG eingebracht wurde, sondern die Trennung von Netz und Betrieb verschoben und bis heute noch nicht realisiert wurde. Zu groß war und ist die Versuchung für die DB AG, sich  das natürliche Monopol „Infrastruktur“ auf Dauer einzuverleiben. Statt die von den Reformern der 90-er Jahre vorgesehene Trennung vorzubereiten hat der Konzern im Gegenteil das Netz möglichst weit integriert. Gleichzeitig entwickelte sich die DB AG zu einem internationalen Logistikunternehmen, das im In- wie im Ausland verkehrsträgerübergreifend Verkehrsbeteiligungen erwarb. Großeinkäufe, wie die Transportunternehmen Schenker oder Bax Global in den USA oder der beabsichtigte und letztlich gescheiterte Kauf der Hamburger Hochbahn oder der Hamburger Hafen und Logistik AG waren schlagzeilenträchtige Unternehmensentscheidungen. Diese Entscheidungen nähren aber andererseits immer mehr Zweifel daran, ob es richtig sein könne, dass ein deutsches Staatsunternehmen, mit deutschen Steuergeldern ausgestattet, zum Global Player aufsteigt und mit seinen internationalen Beteiligungen umfangreiche Risiken eingeht,
die letztlich auch den Bundeshaushalt betreffen. Verluste aus dem Auslandsgeschäft der DB AG würden ihre Investitionsfähigkeit im Inland beeinträchtigen, so dass der Bund gezwungen wäre, zur Aufrechterhaltung des grundgesetzlichen gebotenen Schienenverkehrs Steuergelder in die Hand zu nehmen.

2. Teilkapitalprivatisierung als zweite Stufe ist überfällig.

Aus ordnungs- und wirtschaftspolitischer, aber auch aus haushaltspolitischer Sicht ist deswegen längst der Zeitpunkt gekommen, den nächsten Schritt der Bahnreform umzusetzen: die Teilkapitalprivatisierung der im Wettbewerb stehenden Betriebsgesellschaften der DB AG. Durch die Einbeziehung privater Kapitalgeber durch einen Börsengang oder die Beteiligung von Investoren werden gleich mehrere Ziele erreicht:

Erstens: Mehr Kundenfreundlichkeit, Innovation und Effizienz des Verkehrsangebots durch mehr Wettbewerb und Einbeziehung privaten Kapitals. Über vier Fünftel des Umsatzes der DB AG sind privatisierungsfähig und sollten auch privatisiert werden.

Zweitens: Mehr Verkehr auf die Schiene. Dies hat die Entwicklung in allen Ländern gezeigt, in denen die Transportunternehmen privatisiert wurden. Damit wird auch ein wichtiger Beitrag zum Umweltschutz geleistet.

Drittens: fairerer Wettbewerb in den Logistikmärkten, da die staatlich subventionierte Eisenbahninfrastruktur sauber von dem Transportbereich getrennt wird.

Viertens: eine Effizienzkontrolle der Kapitalmärkte über die Investitions- und Expansionsentscheidungen des Bahnvorstandes herzustellen. Die Wirtschaftlichkeit eines Investments der DB AG in China, Indien oder sonst wo in der Welt zu beurteilen, kann nicht Aufgabe der deutschen Wirtschafts- oder Verkehrspolitik sein. Vielmehr müssen private, institutionelle Anleger oder strategische Anleger entscheiden, ob sie der DB AG Geld geben und was mit diesem Geld geschehen soll.

Fünftens: frisches Geld für die DB AG zur Wahrung ihrer weltweiten Chancen, sich im expandierenden Logistikmarkt zu positionieren und damit auch den europäischen Schienenverkehr zu stärken.

Für die Verkehrs- und Wirtschaftspolitiker der CDU/CSU-Bundestagsfraktion war aber auch klar, dass sich eine solche Teilkapitalprivatisierung ausschließlich auf die Verkehrbetriebsgesellschaft des Konzens beziehen konnte. Niemals aber sollten die DB Netz, die DB Station und Service oder die Energieversorgung in die Hand privater Anleger gelangen. Umso weniger, als die Infrastruktur auf absehbare Zeit massiv am finanziellen Tropf des Bundeshaushaltes hängt. Allein zur Sicherung des Infrastrukturbestandes in der heutigen Qualität ist ein Bundeszuschuss von wenigstens 2,5 Milliarden Euro jährlich erforderlich. Hinzu kommen notwendige Neu- und Ausbaumaßnahmen, die ebenfalls zur Sicherung des Infrastrukturauftrages im Bundeshaushalt kommen müssen. Ein notwendiger Zwischenschritt auf diesem Weg zur zweiten Reformstufe war deshalb aus unserer Sicht stets eine Trennung von Infrastruktur und Betrieb. Dies war auch Beschlusslage von Partei und Fraktion seit den 90-er Jahren.

3. Hindernisse auf dem Weg zur zweiten Reformstufe

Ganz andere Vorstellungen entwickelten der Bahnvorstand sowie einige Akteure in der Verkehrspolitik. Sie wollten den „integrierten Konzern“ an die Börse bringen. Die Folgen wären ordnungs-, verkehrs- und wirtschaftspolitisch fatal: Das natürliche Monopol „Schienennetz/Infrastruktur“ wäre unauflösbar Bestandteil des global agierenden internationalen teilprivatisierten Konzerns. Damit würde das Kernstück der deutschen Eisenbahn  - das mit über 180 Mrd. € Steuergeldern finanzierte Netz – primär nach den Interessen privater Kapitalgeber gesteuert. Da das Grundgesetz verlangt, dass der Bund zu mehr als 50 Prozent an der Infrastruktur beteiligt bleibt, müsste der Bund Mehrheitsgesellschafter des Gesamtkonzerns bleiben. Jede Kapitalerhöhung, die zur internationalen Ausrichtung und Expansion des Konzerns erforderlich wären, müsste der Bund mitmachen.

Gleichzeitig wäre eine Infrastrukturpolitik erschwert, die nicht an den betriebswirtschaftlichen Interessen des Konzerns, sondern an den volkswirtschaftlichen Interessen des Logistikstandortes Deutschland orientiert ist. Der Staat zur Wahrnehmung seines Infrastrukturauftrages von dem teilprivatisierten internationalen Konzern abhängig, in dessen Eigentum die Infrastruktur stände. Auch die Position des Mehrheitsgesellschafters hätte den Bund nicht befähigt, Verkehrspolitik über diese Kapitalbeteiligung umzusetzen; vielmehr wäre er ausschließlich den Kapitalinteressen seiner Mitgesellschafter verpflichtet. Umgekehrt hätte der Konzern den Staat aber in der Hand, wenn es um die staatliche Finanzierung des Bestandsnetzes ginge. Der Konzern hätte zur Aufrechterhaltung von Netzumfang und –qualität praktisch jeden Preis verlangen können. Kein Kapitalanleger könnte sich eine komfortablere Situation vorstellen, als einen solchen Zugang zu den Steuertöpfen und eine faktische Risikoübernahme des deutschen Staates.

Die CDU/CSU-Bundestagsfraktion hat unterstützt von nahezu allen Wirtschaftsverbänden diesen „integrierten Börsengang“ zurückgewiesen. Anders die SPD, die orientiert an der Gewerkschaft Transnet nur einen integrierten Börsengang akzeptiert. Die Interessen der Gewerkschaft sind klar: Der integrierte Börsengang würde auf Dauer einen halbstaatlichen Konzern zementieren, der durch die Kontrolle des natürlichen Monopols der Eisenbahninfrastruktur den Wettbewerb beherrschen könnte. Eine bessere Position kann sich eine Gewerkschaft kaum wünschen Ob es wirklich im Interesse der Beschäftigten des Eisenbahnsektors sinnvoll ist, solche monopolähnlichen Strukturen zu fördern, ist mehr als fraglich. Denn es geht auch um die Wettbewerbsfähigkeit der Schiene gegenüber der Straße. Nur dann, wenn die Bahnunternehmen im Wettbewerb ihre Effizienz verbessern, haben sie auch eine Chance, gegenüber den anderen Verkehrsträgern zu bestehen.

Ende 2006 wurde ein Kompromiss zwischen SPD und CSU geschlossen: Die Infrastruktur sollte in das Eigentum des Bundes übergehen – wie von CDU/CSU gewünscht, gleichzeitig sollte die DB AG für einen Zeitraum von 15 Jahren die Infrastruktur bilanzieren dürfen – wie von der SPD gewünscht, um den von den Gewerkschaften geforderten „konzerninternen Arbeitsmarkt“ aufrecht zu erhalten.

4. Das Eigentumssicherungsmodell

Zur Erfüllung des Spagats „Eigentum beim Bund“ und „Bilanzierung bei der DB AG“ war der Bundesverkehrsminister zu einer abenteuerlichen Rechtskonstruktion gezwungen worden. Unter Verwendung des Begriffs der „Sicherungsübereignung“ wurde eine Konstruktion gewählt, die als „Eigentumssicherungsmodell“ Schlagzeilen und Kopfschütteln verursachte. Aus Sicht der Union war die Konstruktion unter Bedingungen akzeptabel. Denn der Gesetzentwurf sah vor, dass in zehn bis fünfzehn Jahren der Bundestag die endgültige Trennung von Netz und Betrieb beschließen konnte und dann durch einen lediglich juristischen Akt die Zusammenlegung des „wirtschaftlichen Eigentums“ an der Infrastruktur mit dem „juristischem Eigentum“ beim Bund, möglich sein würde. Das Eigentumssicherungsmodell wurde von der Union also als ein Zwischenschritt auf dem Weg zu einer Trennung von Netz und Betrieb angesehen. Bedingung für die Union war allerdings, dass die Bewirtschaftung der Infrastruktur durch die DB AG den Wettbewerb nicht behindern dürfte. Eine wirksame Regulierung und externe Preiskontrolle sollte sicherstellen, was ansonsten der Markt leistet. Außerdem sollte
die Schienenverkehrspolitik des Bundes auch dann durchsetzbar gemacht werden, wenn es im Einzelfall nicht dem betriebswirtschaftlichen Konzept der DB AG entsprechen sollte.

Auch bei dieser Konstruktion blieb allerdings bei vielen die Sorge, ob das Schienennetz tatsächlich nach zehn bis fünfzehn Jahren der DB AG wieder weggenommen werden könnte; schließlich wäre dann ein milliardenschwerer Wertausgleich für die Entnahme des Eigenkapitals aus der Bilanz fällig geworden.

5. Die Volksaktie

Die Privatisierungsgegner in der SPD haben auf dem Parteitag im Oktober eine Privatisierung der DB AG nur mit „Volksaktien“ als Vorzugsaktie ohne Stimmrecht gefordert, um auf diese Weise den Einfluss von Privatinvestoren auf das Unternehmen und insbesondere auf die Infrastruktur zu verhindern. Der Verkauf einer solchen „Volksaktie“ wäre jedoch ökonomisch wie politisch nicht zielführend. Erstens würde die Effizienzkontrolle der Kapitalmärkte über die internationalen Aktivitäten der DB AG auf nahezu Null reduziert. Aktionäre ohne Stimmrecht können den Vorstand nicht wirksam kontrollieren und ihre Kapitalanlegerinteressen durchsetzen. Zweitens wäre die Privatisierung mit der Volksaktie als Kapitalbeschaffung nicht geeignet. Denn zum Ausgleich für die Machtlosigkeit der Aktionäre müsste eine Mindestrendite garantiert werden. Vor diesem Hintergrund wäre die „Volksaktie“ eine reine Scheinprivatisierung, mit der keines der ursprünglichen Ziele erreicht würde. Heraus kommen würde ein schlechtes Privatisierungsmodell, das die ordnungspolitischen Probleme des Eigentumssicherungsmodells mit dem Mangel an Kontrolle durch die Kapitalmärkte verbunden hatte. Die Union hat sie deswegen von Anfang an abgelehnt.

6. Ausblick

Die Teilkapitalprivatisierung der Betriebsgesellschaften ohne Infrastruktur ist die politisch mögliche und in der Sache zielführende Weiterführung der Bahnreform. Die Beteiligung von privatem Kapital an der Transport-Holding bedeutet keine „Zerschlagung“ des Konzerns. Solange nämlich über den teilprivatisierten Betriebsgesellschaften und den nichtprivatisierten Infrastrukturgesellschaften ein gemeinsames Dach der DB AG bestehen bleibt, können die operativen Vorteile aus dem Verbund von „Rad und Schiene“ erhalten bleiben. Vielmehr lässt der Verbund im Konzern alle Möglichkeiten, auch dem Anliegen der Gewerkschaften und ihrer Forderung nach Aufrechterhaltung des konzerninternen Arbeitsmarktes Rechnung zu tragen. Von einer „Zerschlagung“ kann schon deshalb keine Rede sein, da alle Unternehmensteile unter einem Konzerndach bleiben. Gerade im Interesse der Beschäftigten der DB AG in allen Sparten des Unternehmens ist es jetzt wichtig, mit einer Teilkapitalprivatisierung die Wettbewerbsfähigkeit zu sichern. Die Teilkapitalprivatisierung muss deswegen auf der politischen Tagesordnung bleiben.

Berlin, 21. November 2007